ОХРАНА ПАМЯТНИКОВ – ИТОГИ И ПЕРСПЕКТИВЫ

ОХОРОНА ПАМ’ЯТОК – ПІДСУМКИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ

 

ОХОРОНА ПАМ’ЯТОК – ПІДСУМКИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ

«Помню, что Монморанси, который с большим интересом следил за всей процедурой, под конец отошел куда-то с уважаемой, задумчивой миной, а через несколько минут вернулся, неся в зубах дохлую водяную крысу, что его, очевидно, хотел предложить как свой вклад в ужин – не знаю уж, искренне желая помочь, или просто насмехаясь из нас».

Джером К. Джером, Трое в одной лодке (как не считать собаки)

Минкультуры наконец удалось обнародовать проект закона «Об охране и сохранения недвижимого культурного наследия». Проект, который позиционировали как «принципиально новый» и «революционный», выложен на сайте министерства для общественного обсуждения и замечаний.

Забегая вперед, скажу – не вижу ни смысла, ни возможности совершенствовать это творение «экспертной группы». Ибо то, что наделали после года громких заявлений, можно определить одним словом – катастрофа. Я не готов сейчас сделать полный анализ этого акта (да еще и не вижу для этого никаких оснований!), поэтому ограничусь общими замечаниями.

Еще тогда, когда министр Кириленко предложил Правительству «Концепцию реформы в сфере сохранения культурного наследия», было очевидно – разработчики сделали стратегическую ошибку. Потому что основной проблемой они провозгласили не катастрофическое состояние памятников, а забюрократизированную памятникоохранную систему.

Концепция Кириленко основывалась на пяти тезисах: 1) децентрализация, 2) дерегуляция, 3) прозрачность администрирования, 4) введение норм прямого действия, 5) усиление ответственности за повреждение и разрушение памятников.

Собственно именно по такой схеме я хочу предложить оценку проекта. При этом должен подчеркнуть, что разделяю мнение относительно того, что к разработке проектов нормативно-регуляторных актов опасно привлекать дилетантов, сумасшедших, карьеристов, авантюристов и политиков.

1. Децентрализация

Децентрализация органов исполнительной власти предполагает перераспределение функций центрального органа исполнительной власти вниз, вплоть до органов местного самоуправления. Идеи децентрализации впервые четко были сформулированы анархистами еще аж в XIX в., и имели целью включения как можно большего и более широкого круга граждан в процесс принятия решений.

Децентрализация органов охраны памятников должна предусматривать создание системы региональных органов, независимых как от капризов центральной, так и местной власти. Они должны руководствоваться исключительно требованиями законодательства, а власть (власти) должны осуществлять лишь контроль за законностью и качеством их деятельности.

В «проекте Кириленко» вместо этого функции центра значительно усиливаются. Так, в действующем законе центральный орган исполнительной власти имеет 9 функций, как орган, формирующий государственную политику, и еще 25 – как орган, который ее реализует. Вместе это 34 «полномочия» (ст. 5 Закона Украины «Об охране культурного наследия»).

Проект зато предусматривает 9 функции органа формирования государственной политики и 29 – в орган реализации. То есть вместе это уже 39 (ст. 8 Проекта).

Ни одно из полномочий действующего закона не передается на места, таким образом, сама идея децентрализации органов охраны намеренно полностью провалена.

Но более того – этот проект вообще не предусматривает существование региональных органов охраны культурного наследия.

Под определением «региональные органы охраны культурного наследия» в проекте скрываются «структурные подразделения в сфере охраны культурного наследия органов исполнительной власти регионального уровня». Что это означает на практике?

Существует специальное постановление Кабмина, которое содержит рекомендуемый (!) перечень структурных подразделений госадминистрации. Во-первых, этот перечень не обязателен, ибо имеет рекомендательный характер. Во-вторых, никаких органов охраны культурного наследия там не существует вообще.

Поэтому функции по охране памятников могут быть произвольно закреплены за кем-либо местным подразделением. И еще не факт, что это будет Управление культуры, национальностей и религий или Управления градостроительства и архитектуры. Это может быть управление чего угодно – жилищно-коммунального хозяйства и строительства, или экономического развития и торговли, или инфраструктуры и туризма.

Если авторы (автор) проекта надеется, что центральный орган будет согласовывать «назначение и увольнение руководителей региональных органов охраны недвижимого культурного наследия», то пусть еще раз внимательно перечитают (перечитает) собственный проект. А еще и вспомнят новый закон о государственной службе.

В проекте также появились малопонятные «органы охраны культурного наследия территориальной громады в пределах соответствующей административно-территориальной единицы». Появление таких органов абсолютно безосновательна, хотя бы потому, что в Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, которую одобрил Кабмин, функция охраны культурного наследия для территориальных общин не предусмотрена вообще. В отличие, скажем, от охраны окружающей природной среды.

Следовательно, заявления о новации относительно децентрализации системы охраны памятников можно считать сплошной ложью, ибо на самом деле речь идет об окончательном уничтожении памятникоохранной государственной структуры.

2. Дерегуляция

Дерегуляцией считается отмена или уменьшение государственного контроля (регулирования) в определенных сферах общественных отношений, в нашем случае – в охране памятников.

То, что отмена или уменьшение государственного контроля по охране памятников, это, собственно, уничтожение как самих памятников, так и системы их охраны, авторы так, похоже, и не спроміглися понять. Или сделали это намеренно. Очевидно, для министра Кириленко было крайне важным отчитаться модным словом «дерегуляция» о свою персональную деятельность.

Министр Кириленко, еще во время рекламирования своего будущего проекта, хвастался об отмене «70% всех разрешений и согласований». Тогда это вызвало большое удивление, потому что сейчас таких разрешений и согласований существует только пять. Согласитесь, что полтора «разрешения и согласования» выглядит как-то нелогично.

Посмотрим, как это отмена самом деле выглядит в проекте.

Предусмотрены следующие разрешения:

Центральный орган:

1) перемещение (перенесение) памятников;

2) выполнение земляных работ на территориях и в буферных зонах объектов всемирного наследия, в пределах государственных историко-культурных заповедников и государственных историко-культурных заповедных территорий, охраняемых археологических территориях;

3) консервацию, реставрацию, музеефикацию объектов всемирного наследия, объектов национального культурного достояния.

Структурное подразделение в сфере охраны культурного наследия органов исполнительной власти регионального уровня:

1) выполнение земляных работ на территориях и в буферных зонах объектов всемирного наследия, в пределах государственных историко-культурных заповедников и государственных историко-культурных заповедных территорий, охраняемых археологических территориях,

2) выполнение земляных работ на памятниках, их территориях, в пределах историко-культурных заповедников регионального значения, в зонах их охраны, на выявленных памятниках культурного наследия,

3) консервацию, реставрацию памятника (кроме памятников археологии), выявленного объекта культурного наследия.

Наконец, тот совершенно непонятный «орган охраны культурного наследия территориальной громады в пределах соответствующей административно-территориальной единицы»:

1) выполнение земляных работ на памятниках, их территориях, в пределах историко-культурных заповедников регионального значения, в зонах их охраны, на выявленных памятниках культурного наследия.

Из перечня разрешений почему-то исключен такой важнейший для базового закона вид разрешений, как разрешение на проведение археологических раскопок, разведок. Но это уже тема для отдельного разговора…

Теперь согласование (я не анализирую «сокрытии» согласования, но они в проекте также есть). Они сейчас такие:

Центральный орган:

1) проектной документации на любые градостроительные преобразования, контроля за состоянием сохранности недвижимого культурного наследия в пределах буферных зон администрациям государственных заповедников, вокруг которых установлены эти зоны;

2) документации по землеустройству в границах историко-культурных заповедников, историко-культурных заповедных территорий, буферных зон объектов всемирного наследия ЮНЕСКО;

3) научно-проектной документации на реставрацию, реабилитацию, музеефикацию, регенерацию памятников, расположенных в пределах объектов всемирного наследия ЮНЕСКО, государственных историко-культурных заповедников, государственных историко-культурных заповедных территорий, а также памятников национального достояния.

Структурное подразделение в сфере охраны культурного наследия органов исполнительной власти регионального уровня:

1) историко-градостроительной документации;

2) научно-проектной документации на выполнение работ по консервации, реставрации, реабилитации, музеефикации, реставрационного ремонта и приспособления памятников (кроме памятников национального достояния, а также памятников, расположенных в пределах объектов всемирного наследия, государственных историко-культурных заповедников и государственных историко-культурных заповедных территорий);

3) научно-проектной документации на выполнение строительных, земляных работ в пределах территории, на которой расположены памятники (кроме памятников археологии), в историко-культурных заповедниках регионального значения, в зонах их охраны, на выявленных памятниках культурного наследия. Эти полномочия в соответствии с законом могут быть переданы (делегированы) органам охраны культурного наследия, указанным в части второй настоящей статьи;

4) размещение наружной рекламы в зонах охраны памятников, в пределах историко-культурных заповедных территорий регионального значения.

И наконец, «орган охраны культурного наследия территориальной громады в пределах соответствующей административно-территориальной единицы»:

1) размещения наружной рекламы в зонах охраны памятников, в пределах историко-культурных заповедных территорий;

2) научно-проектной документации на выполнение работ по консервации, реставрации, реабилитации, музеефикации, реставрационного ремонта и приспособления памятников (кроме памятников национального достояния, а также памятников, расположенных в пределах объектов всемирного наследия, государственных историко-культурных заповедников и государственных историко-культурных заповедных территорий);

3) научно-проектной документации на выполнение строительных, земляных работ в пределах территории, на которой расположены памятники (кроме памятников археологии), в историко-культурных заповедниках регионального значения, в зонах их охраны, на выявленных памятниках культурного наследия;

4) согласование размещения наружной рекламы в зонах охраны памятников, в пределах историко-культурных заповедных территорий.

Удивляет то, что последние 2 полномочия тех «органов охраны культурного наследия территориальной громады в пределах соответствующей административно-территориальной единицы», в соответствии со ст. 9.2 Проекта, «могут быть переданы (делегированы) органам охраны культурного наследия, указанным в части второй этой статьи»! Но это и есть часть вторая! То есть, они могут делегировать собственные полномочия сами себе, что является свидетельством незаурядного профессионального таланта разработчиков проекта!

Давайте вспомним какие разрешения и согласования из тех, что еще остаются в законе, должны исчезнуть.

Сегодня закон, кроме уже упомянутого разрешения на проведение археологических разведок, раскопок, предусматривает:

– разрешения на проведение работ на памятниках национального значения, их территориях и в зонах охраны, на охраняемых археологических территориях, в исторических ареалах населенных мест (подчеркиваю – не «земляных работ», а любых работ!);

– предоставление разрешений на возобновление земляных работ, которые были приостановлены из-за угрозы памятникам;

– предоставление разрешений на проведение работ на памятниках местного значения (кроме памятников археологии), их территориях и в зонах охраны, на вновь выявленных объектах культурного наследия (вновь – не «земляных работ», а любых, потому памятникам угрожают не только земляные работы!);

– разрешения на использование детекторов металла во время проведения археологических раскопок;

– разрешения на проведение строительных, мелиоративных, дорожных и других работ, которые могут привести к разрушению, уничтожению или повреждению объектов культурного наследия (как памятников, так и вновь выявленных объектов);

– согласование определенных проектов землеустройства.

Как видим, остатки реального влияния на угрозы культурному наследию окончательно исчезают. Остается только влияние на проектную документацию. Но большинство памятников уничтожается не через проекты, а вследствие конкретных «незапроектованих» действий.

Через робость ответственности и некомпетентность, прикрытую модной «дерегуляцией», система государственной охраны имеет по этому проекту превратиться в пустую формальность. Если у кого есть сомнения – попробуйте смоделировать какую-то известную вам конкретную памятникоохранную дело с помощью норм этого проекта.

3. Прозрачность администрирования

Администрирование это управление и руководство. Открытый принцип принятия решений считается очень эффективным во многих случаях. Но это отнюдь не правовой принцип, а лишь инструмент и цель демократического общества. Заявлять об этом в контексте будущего закона – глупость, особенно с учетом истории разработки этого проекта.

Прозрачность администрирования предполагает:

1) законность и правильность действий;

2) уведомление об определенных намерениях;

3) обеспечение раскрытия данных и информации на которых основываются действия и решения;

4) обеспечение участия заинтересованных сторон в административном процессе;

5) открытость принятия решения;

6) обоснование решения.

Следствием прозрачного администрирования должно быть обеспечение четкого механизма принятия решений, который полностью исключает любое давление на чиновника извне, в том числе и со стороны случайного некомпетентного руководителя. Учитывая практику, которая сегодня существует в Минкультуры, надо было бы еще развить эту тему, но проекта она, к сожалению, не касается…

4. Введение норм прямого действия

Чрезвычайно эффективной формой осуществления правовых отношений является прямое действие закона. Такой закон прямого действия предусматривает, что его правовые нормы не требуют никаких актов конкретизации (постановлений, порядков, распоряжений и других подзаконных нормативно-правовых актов). В случае прямого действия закона, лицо имеет возможность требовать обеспечения своих прав ссылаясь исключительно на нормы закона.

Стоило ожидать, что заключительные положения Проекта содержат норму об отмене всех подзаконных актов, касающихся охраны памятников. Не сложилось…

Единственной нормой прямого действия в проекте можно признать процедуру получения документа разрешительного характера (ст. 12 Проекта). Но все ее нормы вульгарное переписаны из Закона Украины «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности». Разработчики забыли, что в случае, если уже существует специальный закон, таких норм в другом, в частности пам’яткоохоронному, законе вообще не должно быть.

Но если внимательно посмотреть остальные статьи проекта, станет понятным, что он как раз и является типичным законом непрямого действия. В частности, множество подзаконных актов требуют полномочия всех тихие органов охраны.

Для примера приведу нормы только одного из разделов Проекта, который имеет название «Государственный учет и регистрация недвижимого культурного наследия». Только он содержит прямые ссылки на пять подзаконных актов: «Порядок государственного учета объектов культурного наследия», «Положение о Государственном реестре», «Порядок ведения Государственного электронного реестра», «Формы учетной документации», «Порядок признания населенного места историческим». Я уже не говорю про отдельный реестр копий (!), которые предлагается считать памятниками (ст. 16.5 Проекта).

Но, кроме этого, в разделе скрыто еще несколько подзаконных актов, на которые нет прямой ссылки. Это и форма специального предписания об определении временных мер в отношении выявленного объекта, и форма экспертного заключения на те же выявленные объекты, и порядок процедуры по предоставлению выявленному объекту недвижимого культурного наследия правового статуса выявленного памятника… Я не вижу смысла перечислять дальше…

Итак, утверждение о проекте закона прямого действия также оказывается лишь политической гавкотнею.

5. Усиление ответственности за повреждение

и разрушение памятников

Ответственность за нарушение законодательства об охране недвижимого культурного наследия это отдельный раздел проекта. Выглядит он странно, и смешно. Вроде детализированы случаи, когда предполагается эта ответственность. Но касаются они почему-то только предпринимателей (ст.63).

Сейчас предусмотрено, что штрафные санкции, которые налагаются на правонарушителей, зачисляются в специальный фонд соответствующего бюджета. Специальный фонд-это бюджетные назначения на расходы за счет конкретно определенных источников поступлений, то есть на специальную цель. Теоретически эти средства должны направляться исключительно на охрану памятников. В проекте ссылок на специальный фонд уже нет вообще…

Заключительными положениями вносятся некоторые изменения в Кодекс Украины об административных правонарушениях и Уголовного кодекса Украины. Если бы разработчики поинтересовались статистикой и практикой применения соответствующих статей этих кодексов, они бы сильно задумались – стоит ли усиливать ответственность по статьям, которые на практике почти не употребляются. Может надо сначала предложить несколько иной алгоритм охраны памятников? Потому что, если не штрафуют или не сажают, то не имеет значения какая предусмотрена сумма штрафа или срок заключения.

* * *

Еще несколько отдельных мыслей.

В свое время эксперты ЮНЕСКО отметили, что, через недостатки законодательства, памятника ЮНЕСКО защищены недостаточно. Из этого был сделан ошибочный вывод, что надо усилить защиту именно памятников ЮНЕСКО. Но это не так! Потому эксперты ЮНЕСКО проверяют исключительно памятника ЮНЕСКО. У нас все памятники, в том числе и памятники ЮНЕСКО, недостаточно защищены. Через это и у памятников ЮНЕСКО возникают проблемы относительно сохранения. Но у остальных – так же! Я не знаю стран, где бы памятники ЮНЕСКО охранялись отдельными правилами или нормами закона. Потому надо все охранять по единым стандартам. А если памятники ЮНЕСКО требуют отдельного дополнительного защиты, это означает, что остальные памятников не защищены вообще!

Охрана памятников очень похожа на медицину. Похожая принципу «не навреди!». А еще тем, что главное это результат, а не процедура. Если памятник не удалось спасти или сохранить, то формально выполнены все нормы и процедуры не имеют никакого значения. Теряя последние десятилетия сотни достопримечательностей, мы часто слышали, что все происходило согласно закону.

Поэтому язык не поворачивается пожелать успехов разработчикам проекта. Потому что через эти новации мы рискуем потерять последние крохи, которые еще не уничтожили современные вандалы. Кто как не министр Кириленко должен знать о десятках тысяч уничтоженных памятников археологии, и о сотнях тысяч уникальных находок, что гуляют по рукам. Ведь именно он возглавлял профильный комитет Верховной рады, когда обсуждалась эта проблема! И благополучно завалил соответствующий законопроект. Может он как-то попытался исправить ситуацию в своем «революционном» проекте? Нет, наоборот, нормы контроля за археологическим наследием чего значительно уменьшились.

А чего это планируется отказаться от общего принципа аутентичности памятников? Проект предусматривает, что «недвижимые объекты, являющиеся копиями утраченных памятников, восстановленными за реставрационными методиками по старинным проектам или научными реконструкциями, заносятся в отдельный раздел, являющийся составной частью Государственного реестра». Конечно, зачем охранять, например, городище времен Киевской Руси! Гораздо легче насыпать те же валы и вырыть рвы «за реставрационными методиками», и гордиться своей славной историей! И жить среди декораций, а про настоящие памятники слышать от нормальных цивилизованных стран. Но это уже будет не персональная позор отдельного министра – это будет позор всей Украины!

Но на последок скажу что-нибудь веселое, чтобы развеять грусть! Заключительные положения проекта отменяют изменения в Закон Украины «Об охране культурного наследия», которые были введены в 2005 году и 2011 году. Но сам закон отменить не предлагают. Таким образом, вскоре у нас будет сразу два закона – «Об охране культурного наследия» и «Об охране и сохранения недвижимого культурного наследия». Спрашивается – и чего же вы целый год дурака валяли?

P. S. Один человек, который совершенно не имела слуха, в течение многих лет упорно поступала в консерваторию…

 

Источник

Добавить комментарий