Вывод группы «Культура» РПР относительно проекта Закона Украины «Об охране и сохранения недвижимого культурного наследия»

Висновок групи "Культура" РПР щодо проекту Закону України "Про охорону і збереження нерухомої культурної спадщини"

Представлен на сайте Министерства культуры Украины для общественного обсуждения проект Закона Украины «Об охране и сохранения недвижимого культурного наследия» (далее – Проект) призван комплексно урегулировать достаточно широкую сферу общественных отношений и соответствующую сферу государственной политики. Этим актом предполагается в первую очередь заменить действующий Закон Украины «Об охране культурного наследия» и внести изменения в ряд других законодательных актов.

Проект содержит некоторые прогрессивные изменения в части реформирования системы государственного учета памятников, детализации ответственности за причинение вреда культурному наследию, совершенствование процедур выявления памятников и обеспечения их сохранности, но техническое воплощение соответствующих идей в тексте Проекта сводит на нет возможность улучшения существующей непростой ситуации. В этом заключении мы остановимся на самых проблемных, по нашему мнению, аспектах Проекта.

Системные изменения в памятникоохранного законодательства являются назревшими уже давно. Министерство культуры Украины на протяжении последних лет демонстрировало ряд законопроектов по этому поводу, но ни один из них не был принят. Особенность нынешнего Проекта следует уже из его названия. Прежде всего он посвящен лишь неподвижной культурном наследии, а не культурному наследию в целом как действующий закон и предыдущие министерские проекты.

Зато некоторые вопросы охраны как движимых, так и недвижимых вещей требуют именно общего регулирования. Так, например, вполне справедливо пытаясь установить положение относительно случайного выявления объектов культурного наследия, которого действительно крайне нуждается действующее законодательство, разработчики Проекта уже заранее не имеют возможности сделать эту норму комплексной, чтобы она касалась выявления не только недвижимых объектов, но и всех других находок, имеющих принадлежность к культурному наследию.

Намерение разработчиков ограничиться лишь неподвижной культурным наследием можно объяснить тем, что и действующий Закон Украины «Об охране культурного наследия» под объектами культурного наследия прежде всего понимает именно неподвижные объекты. Кроме того, большинство вопросов охраны движимого культурного наследия урегулирован рядом законов в архивной, библиотечной, музейной отрасли, что сказывается и на соответствующей специализации государственного управления. Вместе с тем в отношении недвижимого культурного наследия так же существуют специальные законы в области архитектуры, градостроительства и археологии, с которыми Проект также старается не пересекаться.

В Проекте, в частности, с учетом наличия специального Закона Украины «Об охране археологического наследия» почти нет специальных норм относительно археологии. Речь идет, прежде всего, о вопросах права собственности на памятники археологии, статус охраняемых археологических территорий, приобретения права на производство археологических исследований. Соответствующие нормы по разным причинам пока закреплены только в Законе Украины «Об охране культурного наследия». Было бы логичным поместить их в Закон Украины «Об охране археологического наследия», но никаких предложений изменений до этого Проект акта не содержит, что в свете отмены проектом Закона Украины «Об охране культурного наследия» неизбежно создаст существенные пробелы в археологическом правы.

Возведение предмета Проекта лишь к неподвижной культурного наследия и введение термина «объект недвижимого культурного наследия» искусственно обостряет вопрос юридического разграничения движимого и недвижимого культурного наследия. В то же время системного решения этой проблемы не предлагается. Повисает в воздухе и вопрос нематериального культурного наследия. Опыт других стран свидетельствует, что вопросы разграничения движимых и недвижимых памятников совсем не является простым. В тех странах, где такое разграничение связано с разными способами приобретения права собственности на вещи, часто одна и та же культурная ценность может признаваться подвижной по вещным гражданским правом, но неподвижной по публичным пам’яткоохоронним правом, что создает немалый простор для путаницы и казуистики. В то же время для Украины, где строгое разграничения движимых и недвижимых памятников пока не имеет особого практического значения, более оптимальным представляется сознательное молчание законодателя по этому вопросу, как это наблюдается в действующем законе.

Справедливость такого мнения легко проиллюстрировать и рядом других неувязок, в которые вылилась позиция разработчиков относительно ограничения предмета Проекта. Так, рядом с понятием недвижимого объекта культурного наследия, в Проекте также употребляется понятие «объект культурного наследия» и тоже в понимании недвижимого объекта. Таким образом, возникает вопрос о соотношении этих терминов. Самих по себе дефиниций недвижимого культурного наследия в Проекте содержится несколько, одно из которых можно увидеть уже в преамбуле, которая на самом деле не должна содержать никаких нормативных положений. Так же в ст. 1 и 2 повторяются по разному сформулированные определения такого понятия как «объект археологического наследия». При этом речь идет только о неподвижные объекты, хотя в названии термина, в отличие от «недвижимых объектов культурного наследия», это не подчеркивается. Несколько пересекается с этим понятием и определения архитектурно-археологического объекта. Не всегда неподвижными являются объекты науки и техники, упоминаемые в ст. 2 Проекта лишь как разновидность недвижимых объектов культурного наследия.

Следует также обратить внимание, что Проект в своем названии, кроме охраны недвижимого культурного наследия, отдельно указывает также на ее сохранение. Тот факт, что термином «охрана» нельзя охватить все основные отношения в отношении памятников, трудно возразить. В международных документах, учитывая влияние концепции устойчивого развития, мы все чаще встречаем, что heritage protection уступает место такому понятию как heritagemanagement. Стоит вспомнить, что и в советское время в законодательстве речь шла не только об охране, но и об использовании памятников истории и культуры. Зато охрана и сохранение являются понятиями очень близкими по смыслу. Кроме того, рассматриваемый Проект предлагает несколько специфическое их понимание. Охрана в ст. 1, определяется очень узко, лишь как деятельность органов власти, хотя в преамбуле и говорится, что охрана культурного наследия также является обязанностью каждого гражданина. Под сохранением понимается комплекс мероприятий, направленных на исследование, консервацию, реставрацию, реабилитацию и регенерацию объектов недвижимого культурного наследия. Функции по сохранению, в соответствии со ст. 6 Проекта возлагаются на специализированные учреждения. Вместе с тем в ст. 41 определено, что такую деятельность могут самостоятельно осуществлять предприятия всех форм собственности и даже физические лица. Если для юридических лиц необходима соответствующая лицензия, то для физических лиц лицензию заменяет квалификационный сертификат. Это нарушает принцип равенства всех субъектов перед законом, ведь квалификационный сертификат является лишь формой аттестации и не принадлежит ни лицензионной, ни к разрешительной системе. Таким образом, физическим лицам предоставлено неоправданные привилегии, а юридических лиц поставлена в заведомо невыгодное положение.

 

Проектом усугубляются и без того существенные понятийно-терминологические недостатки действующего памятникоохранного законодательства. Наблюдается определенная непоследовательность и нелогичность в использовании таких понятий как «неподвижный объект культурного наследия», «памятник», «выявленный памятник», «выявленный объект культурного наследия» и другие. Действующее законодательство рассматривает объект культурного наследия как то, что существует само по себе, а к памятникам относят только объекты, занесенные в Государственный реестр недвижимых памятников Украины. Первоначально это позволяло не ставить необходимость охраны объектов культурного наследия в зависимости от их постановки на государственный учет, как это было в советские времена. Но со временем, вследствие многократных изменений к закону, создалась промежуточная форма учета так называемых вновь выявленных объектов культурного наследия. Проект еще больше усложняет эту ситуацию. Само понятие памятника несколько размывается. Согласно определению, содержащемуся в ст. 1 Проекта под памятниками понимаются объекты недвижимого культурного наследия, которым присвоен охранный статус в соответствии с законодательством. Из этого можно сделать вывод, что другие объекты культурного наследия не имеют охранного статуса, а следовательно не подлежат охране. Впрочем, при таких обстоятельствах, Проект должен был бы называться законом об охране и сохранении памятников, а не недвижимого культурного наследия в целом. Вместе с тем из анализа остального текста закона усматривается, что разработчики понимают под памятниками только достопримечательности, внесенные в Государственный реестр недвижимого культурного наследия Украины. Промежуточная форма учета вновь выявленных объектов в Проекте сохраняется, обрастая дополнительными противоречиями. Так, все объекты культурного наследия до решения вопроса об их внесении в Государственный реестр вносятся местными органами охраны культурного наследия в Перечень недвижимых памятников. Проект называет эти объекты выявленными памятниками, но статуса собственно памятников они не имеют, до их внесения в реестр. При этом в абзаце 2 ч. 1 ст. 16 указывается, что объекты недвижимого культурного наследия, которым присвоен статус памятников, подлежащих занесению в Государственный реестр, из чего можно сделать вывод, что статус памятников присваивается до занесения в реестр, но это противоречит другим положениям Проекта. Кроме того, согласно ч. 3 ст. 17 выявленные памятники обязательно заносятся в электронной части Государственного реестра недвижимых памятников. Это, со своей стороны, требует пояснений статуса такого внесения, которых в Проекте нет.

Как нами уже отмечено, в Проекте неоднократно прямо указывается на то, что выявленные памятники не являются памятниками в смысле общего определения, что несколько противоречит законам логики. Еще более непонятной является различие выявленной памятники от выявленного объекта культурного наследия. Кое-где эти понятия употребляются как синонимы, а в некоторых положениях прослеживается мысль, что выявленными объектами культурного наследия соответствующие объекты можно считать с момента фактического обнаружения и до занесения их в Перечень недвижимых памятников. Вместе с тем проект не конкретизирует, с какого момента и какой статус приобретают объекты культурного наследия, а лишь постоянно вносит новые противоречия.

Проект содержит немало других примеров терминологической непоследовательности. Часто можно наблюдать, что в названии статьи речь идет о памятниках, а в самой норме – объекты, и наоборот (см., например, ст. 46-48 Проекта). За скобки выносится вопрос охраны не поставленных на один учет объектов, в чем наблюдается определенный регресс по сравнению с действующим законом, который предусматривает охрану всех объектов культурного наследия, а в отдельных случаях указывает на необходимость защиты даже непроявленных объектов, что является очень важным в отечественных реалиях. Учет должен быть не целью, а средством охраны. Следует стремиться, чтобы необходимость охраны памятника не зависела от того, к какому перечень или реестр оно внесено.

Языке Проекта в целом не хватает юридической строгости. Ряд формулировок вроде «распланированную-пространственная эволюция», «ограничение недвижимой культурной деятельности», «историко-градостроительный и середовищна ценность», «научно-обоснованные научно-технические мероприятия», «неимущественное право собственности», «дискриминация недвижимого культурного наследия», порожденное публицистикой понятие «международное законодательство» и прочее лишены как юридического, так и любого другого смысла. Кое-где встречаются и перефразирование, которые можно объяснить лишь намерением составителей избежать тавтологии при содержательно неоправданном увеличении объема текста. Так, для разграничения понятий ценной и рядовой исторической застройки в ч. 2 ст. 3 проекта в первом случае используется словосочетание «составляющие исторической среды памятников», а во втором – «элементы исторического окружения памятников», при чем цель разграничения понятий явно не достигается, хотя речь идет о такую основополагающую проблему как классификация недвижимых объектов культурного наследия по правовому статусу.

В тексте Проекта все время вводятся все новые сроки, без оглядки на системность и точность законодательного текста. Много определений, содержащихся в ст. 1, впоследствии в измененном виде приводятся в других статьях. Часто после введения в текст сокращения употребляется полное название, или меняются местами слова или вносятся другие коррективы в устойчивых терминологических словосочетаний.

В этом контексте обращают особое внимание вопросу охраны объектов комплексного характера. Проект бессистемно оперирует бесконечным количеством различных понятий и режимов: зоны охраны, охранные зоны, охраняемые археологические территории, культурные ландшафты, историческая застройка, исторические населенные места, историко-культурные заповедники и заповедные территории. Все это разноцветье повторяет и еще более усугубляет недостатки существующей системы. Приведем лишь один пример. Так, относительно исторических населенных мест в ст. 32 сначала фактически указывается, что соответствующим охранным мероприятиям в пределах исторического населенного места подлежат только объекты и охранные зоны, которые имеют определенный самостоятельный памятнико-охранный статус: заповедники, памятники и т. п (но эти объекты подлежат охране в силу собственных правовых режимов). Впоследствии в этой же статье указывается, что все историческое населенное место как комплексный объект подлежит зонированию с выделением охранных зон памятников, зоны регулирования застройки, зоны охраняемого ландшафта, зоны охраны археологического культурного слоя и прочее. Очевидным является то, что ничего кроме путаницы и предпосылок для коррупционных злоупотреблений такое положение вещей не создаст.

 

Министерство культуры Украины, в законопроектах, которые инициирует, каждый раз пытается закрепить за собой как можно больше полномочий в памятникоохранной сфере. На пути к такой централизации Министерство всегда сталкивалось с тем, что существующая система местных органов охраны культурного наследия ему прямо не подчиняется. Эту проблему разработчики Проекта пытаются решить через предоставление Министерству полномочий по государственному надзору за органами охраны культурного наследия. Следует упомянуть, что в отличие от контроля, под государственным надзором до последнего времени традиционно понимался лишь прокурорский надзор.

Министерство также берет на себя полномочия, закрепленные сегодня за Кабинетом Министров Украины. В этом есть определенная рациональная составляющая, ведь правительство на протяжении последних десятилетий недопустимо мало внимания уделял культурному наследию, даже не утвердив ряд положений, принятие которых прямо предусмотрено законом. Регистрация памятников на уровне КМ Украины так же является слишком сложной и потому не оправдывает себя. Вместе с тем предлагаемый Проектом подход не имеет системы сдержек и противовесов, ведь Министерство культуры Украины самостоятельно выполнять большинство полномочий, именно для себя утверждая соответствующие правила, в частности в части учета памятников и предоставление различной разрешительной документации (проект, среди прочего, относит эту деятельность к административным услуг).

Согласно ст. 3 Проекта памятника бывают только государственного значения и регистрируются на уровне Министерства культуры Украины. Обращает внимание и положения о возможности предоставления Министерством некоторым уникальным памятникам статуса объектов национального культурного достояния. Здесь фактически наблюдается некий плеоназм, ведь культурное наследие и культурное достояние – это синонимы, а в соответствии со ст. 4 Проекта вся неподвижная культурное наследие является культурным достоянием народа Украины. Статус объектов национального культурного достояния до конца не определенный в Проекте, однако ч. 1 ст. 52 следует, что к таким объектам могут устанавливаться ограничения в вопросе права собственности. Таким образом, Министерство на основании своих правил сможет объявлять определенные памятники национальным достоянием, что даст возможность вести речь об отчуждении соответствующей земли из частной собственности, а это может быть использовано с коррупционной целью.

По значительной части вопросов реализации Министерством своих полномочий содержатся отсылки к подзаконным актам, в других случаях в Проекте закрепляются положения, которые не принято приводить в законах, в частности о создании конкретного юридического лица – Центра Документации недвижимого культурного наследия (в других местах – Национальный центр документации недвижимого культурного наследия).

 

Отдельный раздел Проекта посвящен сохранению объектов, внесенных и предложенных к внесению в Список всемирного наследия ЮНЕСКО. Поручение о необходимости соответствующего специального регулирования некогда предоставил Министерству культуры еще бывший Президент Украины В. Ф. Янукович в своем публичном выступлении. Тогда пространства для дискуссий не предполагалось, но сегодня есть возможность просмотра этого ошибочного подхода. Существует международный и национальный правовой режим охраны определенных ценных в культурном отношении объектов, но ни в одном международном документе не предусмотрено необходимости создания особого национального режима именно для объектов ЮНЕСКО. Все объекты ЮНЕСКО имеют определенный унифицированный статус с позиции международного права, но в национальном режиме это могут быть заповедники, дендропарки, памятники археологии, архитектуры, исторические населенные места и тому подобное, статус которых может иметь специфику, но всегда должна давать возможность сохранить эти объекты не только для украинского общества, но и для человечества в целом. Вычленять особый правовой режим для объектов ЮНЕСКО – означает констатировать неэффективность всех других существующих национальных режимов.

Идеологический сторона вопроса заключается в том, что Украина как государство должно озаботиться сохранением своего культурного наследия в первую очередь учитывая свои национальные интересы, а не только через определенные международные обязательства. Следует поднимать уровень охраны всех памятников, чтобы он не только достигал полного исполнения, но и превосходил международные требования и стандарты. Сводить всю памятникоохранную деятельность к охране нескольких объектов на территории Украины, которые ЮНЕСКО считает достойными внимания, не является допустимым.

Есть и чисто формальные недостатки предлагаемого Проектом подхода. При таких обстоятельствах дублируются или искажаются нормы ратифицированных международных договоров, которые и так являются частью нашего законодательства и имеют приоритетный характер. Так, например, абз. 2 ч. 1 ст. 34 Проекта, где указано, что критерии для включения недвижимого объекта культурного наследия в Список всемирного наследия определяются руководством Центра всемирного наследия по выполнению Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, совсем не имеет юридического значения, ведь национальными законами этот вопрос не регулируется.

предлагаемый проект Закона Украины «Об охране и сохранения недвижимого культурного наследия» в случае своего принятия не будет иметь следствием прогрессивных институциональных изменений в памятникоохранной сфере. Претендуя на реформистский революционный характер этот акт наоборот запутывает соответствующую сферу правового регулирования, формализует и углубляет недостатки существующей системы, а незначительные прогрессивные новации просто теряются в общем контексте и, очевидно, не будут иметь решающего значения.

Источник

Добавить комментарий